EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
A) Impartición de justicia.
La impartición de justicia es una de las tareas principales con la que debe cumplir un Estado, si bien, es una función que materialmente la ejerce un poder independiente y con autonomía, esta función depende de muchos elementos que convergen en su actividad.
La impartición de justicia es una actividad que se lleva cotidianamente, pues miles de ciudadanas y ciudadanos buscan la resolución de un conflicto por los medios institucionales y las vías adecuadas. En este sentido, al ser una tarea cotidiana, requiere que de una evaluación y mejora constante.
Recordemos que la un debida impartición de justicia no solo es una función y obligación del Estado, sino que, también es un derecho fundamental que poseen todas las personas. Este derecho fundamental se encuentra reconocido en nuestro máximo ordenamiento jurídico en el artículos 17, que señala:
“Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.”
Como se ha expuesto, la impartición de justicia la encontramos en sus dos dimensiones, a saber: existe una obligación por parte del Estado de ejercer esa función bajo ciertos principios, como son, oportunidad, eficacia y gratuidad; así mismo, la ciudadanía cuenta con el correlativo derecho de que se le administre justicia de manera adecuada.
Sin duda una de las herramientas esenciales para la impartición de justicia, es la ley. En este sentido, desde nuestra trinchera es importante identificar aquellas lagunas normativas que están causando conflictos en la aplicación por parte de los operadores jurídicos, ya sean jueces o abogados litigantes.
Recordemos aquella clásica expresión del jurista romano Ulpiano: “La justicia es la perpetua y contante voluntad de dar a cada uno su derecho”, a la que le viene pregunta obligada ¿Cuál es el derecho de cada uno? Es entendible que como todo aforismo aplique de manera general sin atender a cada particularidad de caso.
Hacer un análisis puntual del caso concreto, es una obligación de todos los sujetos involucrados en la aplicación de la leyes, sin embargo, como se ha mencionado, se deben tener las herramientas idóneas para la buena impartición de justicia, y la ley es esa herramienta por excelencia.
En este punto es en el que surge la función del legislador como sujeto activo del proceso de producción, por así llamarlo, de la norma jurídica. Pues es aquí, en estos órganos colegiados facultados para reformar y expedir leyes, donde se pude equilibrar, subsanar o eliminar alguna situación de hecho que este dificultando su aplicación.
B) Justicia completa.
El juicio de amparo es por excelencia la figura jurídica para la protección de derechos fundamentales ante abusos de autoridad y respecto al estado de este juicio, Martínez Lazcano, señala:
“La falta de justicia completa se evidencia en el juicio de amparo, medio judicial creado para proteger a los individuos y, posteriormente, también a los grupos vulnerables de los actos u omisiones arbitrarios del poder y, en algunos casos, de los particulares, porque cuando se acredita la violación de derechos humanos, no se incluye en la sentencia de amparo indirecto, ni la de amparo directo condena a la autoridad responsable a la reparación integral a las víctimas y tampoco se sanciona a las autoridades trasgresoras”[1]
Tomo como referencia el Juicio de amparo, ya que es una figura que tiene una tradición de poco menos de siglo y medio de haberse instaurado en el sistema jurídico mexicano y aún le hace falta perfeccionarse para volverse un juicio pleno de garantías.
Como podemos observar en la aseveración del Dr. Alfonso Martínez Lazcano, citada previamente, una de las áreas de oportunidad que tiene el juicio de amparo es la reparación integral del daño, acción que está encaminada a brindar una justicia completa.
El anterior, fue un ejemplo de cómo aún el Juicio de amparo y su larga tradición son objeto de mejoras y adecuación a la progresividad de los derechos. En este orden de ideas, no es impensable que un juicio administrativo local tenga áreas de oportunidad, como lo es el juicio de lesividad en la Ciudad de México.
El juicio de lesividad en la Ciudad de México como está previsto actualmente en la ley en la materia, da pie a pensar razonablemente que, el procedimiento está incompleto al no otorgar derecho de audiencia al particular gobernado, en el momento en el que la autoridad promovente solicita la suspensión del acto que reclama anular, hecho que no es acorde al otorgamiento de justicia completa.
C) Garantía de audiencia.
Afirma Agustín Gordillo, “los valores o principios jurídicos son más importantes que las normas; que éstas no pueden contradecir, en la solución del caso”
Sí bien, los principios generales del derecho son como un faro de luz para que el juzgador aplique la norma conforme al sentido que estos dogmas le dan al ordenamiento jurídico, resulta imperioso adecuar las normas adjetivas o procedimentales de acuerdo a estos, pues el juzgador aún con criterio interpretativo amplio, no puede sacar de la nada procedimientos no previstos en la ley, ya que eso implicaría una extralimitación en sus facultades
La garantía de audiencia es un principio que se materializa de manera general con la existencia de diversos procedimientos, sin embargo, está no se debe entender colmada por este simple hecho, por el contrario, se debe ver reflejada en cada pequeño paso o etapa por las que transita el procedimiento.
Esto no supone un simple derecho de réplica de cualquiera de las parte para con la otra, sino que implica la posibilidad de demostrar, defender o contradecir el punto en controversia ante un tercero.
Ahora bien, la interpretación que ha dado sobre este principio la Suprema Corte de Justicia de la Nación es, que no únicamente los jueces y abogados litigantes tienen la obligación de atender a estos principios, sino que también el poder legislativo debe apegarse al él durante el proceso de creación normativa
“…obligando al Poder Legislativo para que en sus leyes establezca un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca la ley, tratándose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente igual al procedimiento judicial, pero sí debe estimarse que en un procedimiento administrativo, puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le dé oportunidad de defenderse.17”[2]
“El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el administrado y la administración pública requiere un justo y eficaz sistema de garantías que compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra”[3]
D) Principio del debido proceso adjetivo.
Este principio es muy claro, la doctrina señala que este principio se encuentra satisfecho cuando el gobernado tiene conocimiento de un procedimiento en el que está involucrado, que además ha sido notificado de manera oportuna, y que además se le ha dado la oportunidad de ser oído y de probar lo que sea conveniente para su causa. Un procedimiento desarrollado bajo condiciones diversas, no garantiza el principio del debido proceso adjetivo.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
De acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo de la Ciudad de México, el juicio de lesividad es:
Artículo 2º.- Para los efectos de la presente Ley, se entenderá por
XXV. Procedimiento de Lesividad: Al procedimiento incoado por las autoridades administrativas, ante el Tribunal, solicitando la declaración de nulidad de resoluciones administrativas favorables a los particulares, por considerar que lesionan a la Administración Pública o el interés público;
Como podemos observar, el denominado juicio de lesividad, es un procedimiento iniciado por la autoridad administrativa competente en contra de una resolución propia que en su momento fue favorable para el particular, pero que en la actualidad la autoridad considera lesiva para la Administración pública.
En este mismo sentido, la ley citada señala en su artículo 27 establece que:
Artículo 27.-
…
Cuando se haya generado algún derecho o beneficio al particular, no se podrá anular de oficio al acto administrativo: y la autoridad competente tendrá que iniciar el procedimiento de lesividad ante el Tribunal, salvo en los casos en que los ordenamientos jurídicos aplicables permitan a la autoridad revocar o anular oficiosamente dichos actos administrativos o cuando el interesado se haya conducido con dolo, mala fe o violencia para obtener dicha resolución favorable.
…
De la disposición citada anteriormente, podemos observar que se instaura el procedimiento de lesividad como una forma de generar seguridad jurídica para el gobernador, ya que obliga a la autoridad como regla general a iniciar un procedimiento de esta naturaleza en los casos que estime pertinente revocar alguno de sus actos.
El mismo cuerpo normativo, señala el plazo durante el cual puede ser iniciado un procedimiento de lesividad, de esta forma, el artículo 28 de la citada ley dispone:
Artículo 28.- Cuando se trate de actos favorables al interesado, la autoridad competente podrá ejercer su acción ante el Tribunal, dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que haya sido notificada la resolución. En caso de que dichos actos tengan efectos de tracto sucesivo, la autoridad competente podrá demandar la nulidad, en cualquier momento, pero la sentencia que el órgano jurisdiccional administrativo dicte, sólo podrá retrotraer sus efectos hasta los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.
En este orden de ideas, le Ley de Justicia Admirativa de la Ciudad de México, por su parte señala los supuestos respecto a su desahogo, en esta oportunidad y última que la ley se refiere a este, señala lo relativo a la solicitud de suspensión del acto. Así es como señala el artículo 71 de la referida ley.
Artículo 71. La suspensión de la ejecución de los actos que se impugnan sólo podrá ser acordada, a solicitud del actor, por el Magistrado Instructor que conozca del asunto, quien de inmediato lo hará del conocimiento de las autoridades demandadas para su cumplimiento con independencia de que posteriormente pueda ser recurrida, y tratándose de juicios de lesividad, se hará del conocimiento de las demás partes.
En los casos de juicios de lesividad se otorgará, a solicitud de la autoridad promovente, la suspensión de las actividades del particular ejecutadas al amparo del acto de cuya lesividad se trate, siempre que de continuarse con los mismos se afecte el entorno urbano, el medio ambiente, la debida prestación de servicios públicos o la seguridad de las personas. La suspensión podrá ser revocada cuando se acredite que variaron las condiciones bajo las cuales se otorgó.
Como se puede inducir del artículo señalado con anterioridad, en los casos que una autoridad promueva un juicio de lesividad, se otorgará la suspensión como regla general, si bien señala algunos criterios como son la afectación al entorno urbano, el medio ambiente, la debida prestación de servicios, sin embargo es, necesario hacer patente que no existe prevista en la ley, oportunidad por parte del gobernado para hacer las manifestaciones que su derecho le permita.
De igual forma, es pertinente que la suspensión no se considere definitiva de manera inicial, sino que se surta efectos provisionales mientras el juzgador se allega de los elementos suficientes para determinar si es procedente decretar la suspensión definitiva del acto o revocar la suspensión provisional.
Otro punto importante a considerar para determinar la suspensión, es que este sea llevado como un procedimiento independiente al juicio principal. A manera de mención, es pertinente voltear a ver los procedimientos de suspensión que prevén las leyes federales, por ejemplo, la Ley del Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo y la Ley del Amparo.
OBJETIVO DE LA INICIATIVA
El objetivo es homologar los criterios que están establecidos en los procedimientos jurisdiccionales federales en materia administrativa, en particular, por lo que respecta al otorgamiento al procedimiento de suspensión.
Lo anterior quiere decir integrar el derecho de audiencia al particular gobernado al cual se le pretende revocar algún acto emitido previamente por la autoridad. Ante este escenario que una clara incidencia en los derechos de la o el ciudadano, existe la necesidad de contemplar un procedimiento por el cual la suspensión no sea definitiva sino provisional, y que se le otorgue derecho de audiencia al particular para que manifieste lo que a su derecho convenga.
Lograr materializar esta propuesta significa, respetar y proteger los derechos procesales de los ciudadanos y no perpetuar el estado de vulnerabilidad en que se encubra con relación a las autoridades. Priorizar la garantía de audiencia es una manera de armonizar el sistema jurídico local, de acuerdo a los criterios y derechos reconocidos por la legislación federal en la metería, de igual forma es atender a la progresividad de los derechos fundamentales.
Por esto, es importante actualizar y robustecer nuestro andamiaje jurídico, sobre todo tratándose de aquel que tiene como finalidad resolver los conflictos que existen entre los gobernados y las autoridades, derivados de los actos emitidos por estas últimas.
Con base en los razonamientos antes precisados y con fundamento en lo previsto en los artículos 122, apartado A, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 29 apartado D inciso a) y 30 numeral 1, inciso b) de la Constitución Política de la Ciudad de México; 12 fracción II y 13 fracciones II y LXIV de la Ley Orgánica; 1, 2 fracción XXI, 5 fracción I, 79 fracción VI, 94 fracción II, 95 fracción II y 96 del Reglamento ambos del Congreso de la Ciudad de México, someto a consideración del Pleno de este H. Congreso la presente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINITRATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO para quedar como sigue:
D E C R E T O
ÚNICO. Se REFORMA el artículo 71; se ADICIONA el artículo 78 BIS, todos de la Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México, para quedar como sigue:
Artículo 71. La suspensión de la ejecución de los actos que se impugnan sólo podrá ser acordada, a solicitud del actor, por el Magistrado Instructor que conozca del asunto, quien de inmediato lo hará del conocimiento de las autoridades demandadas para su cumplimiento con independencia de que posteriormente pueda ser recurrida, y tratándose de juicios de lesividad, se hará del conocimiento de las demás partes.
En los casos de juicios de lesividad se otorgará, a solicitud de la autoridad promovente, la suspensión de las actividades del particular ejecutadas al amparo del acto de cuya lesividad se trate, siempre que de continuarse con los mismos se afecte el entorno urbano, el medio ambiente, la debida prestación de servicios públicos o la seguridad de las personas. La suspensión podrá ser revocada cuando se acredite que variaron las condiciones bajo las cuales se otorgó. Lo anterior, sin perjuicio del procedimiento que establece el artículo 78 BIS, respecto al procedimiento de suspensión.
ARTÍCULO 78 BIS La solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, presentado por el actor o su representante legal, se tramitará y resolverá, de conformidad con las siguientes reglas:
III. El procedimiento será:
a) La solicitud podrá ser formulada en la demanda o en escrito diverso presentado ante la Sala en que se encuentre radicado el juicio, en cualquier tiempo mientras no se dicte sentencia definitiva.
b) Se tramitará en procedimiento diverso, bajo la responsabilidad del Magistrado Instructor.
c) El Magistrado Instructor deberá proveer sobre la suspensión provisional de la ejecución, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la presentación de la solicitud.
d) El Magistrado Instructor requerirá a la autoridad demandada un informe relativo a la suspensión definitiva, el que se deberá rendir en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo respectivo. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los cinco días siguientes.
Tratándose de suspensión solicitada por la autoridad en el juicio de lesividad, el Magistrado Instructor requerirá al particular para que manifieste lo que a su derecho convenga, en un término de tres días hábiles siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo respectivo. Vencido el término, con el informe o sin él, el Magistrado resolverá lo que corresponda, dentro de los cinco días siguientes.
IV. Mientras no se dicte sentencia definitiva en el juicio, el Magistrado Instructor podrá modificar o revocar la resolución que haya concedido o negado la suspensión definitiva, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
V. Cuando el solicitante de la suspensión obtenga sentencia favorable firme, el Magistrado Instructor ordenará la cancelación o liberación de la garantía otorgada. En caso de que la sentencia firme le sea desfavorable, a petición de la contraparte o en su caso, del tercero, y previa acreditación de que se causaron perjuicios o se sufrieron daños, la Sala ordenará hacer efectiva la garantía otorgada ante la autoridad.
[1] https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/hechos-y-derechos/article/view/13198/14676
[2] https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1594/12.pdf
[3] Idem