EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El crecimiento urbano desmedido y no planificado, tiene como una de sus principales consecuencias la fragmentación socio-espacial, pues esta genera desequilibrios e inequidades, mismas que se dan principalmente en países menos desarrollados.
Algunos de los problemas que dan origen al crecimiento urbano desmedido, tienen que ver con las gestiones gubernamentales que se realizan para dar paso o no a nuevos desarrollos, por ejemplo:
- Administraciones poco eficientes,
- Una significativa dispersión y fragmentación de la información, tanto para realizar los trámites correspondiente, o bien, para compulsar los mismos por una solo autoridad, o
- Falta de instrumentos adecuados para sistematizar datos y elaborar diagnósticos apropiados.
El crecimiento sin planeación, también da origen a la desaparición de los trazos originales de las ciudades, de la cuales, muchas apenas alcanzan el mínimo grado de funcionalidad desde su planeación originalmente proyectada.
Lo señalado en líneas anteriores, implica que el entorno urbano se va trasformando pero no de la forma en que se había pensado, lo que en consecuencia, vuelve complejo el entramado social, la participación y formación de tejido, así como la simple formación y sentido de pertenencia y arraigo a una comunidad..
Las consecuencias del crecimiento urbano no planeado no quedan únicamente en la desaparición de los trazos originales de una urbe, o los problemas sociales antes señalados, sino que, también se traducen en nuevas áreas de oportunidad en la configuración socio económica y físico ambiental de una ciudad.
Existe una carecía del desarrollo de proyectos que relacionen las políticas institucionales, los cambios tecnológicos y las redes de infraestructura urbana y de servicios, las redes edilicias, patrones de consumo energético, sistemas constructivos y aspectos climáticos.
Durante el desarrollo de este fenómeno, se presenta un mayor número de zonas con vulnerabilidad urbana pues, el crecimiento espontaneo genera mayores carencias en cuanto a la prestación de servicios y la instalación de equipamiento e infraestructura.
Cabe señalar, que el desarrollo urbano no debe considerarse como fenómeno social negativo, pues este se origina a partir de que el ser humano se vuelve sedentario, y al tener la necesidad de subsistir en un territorio determinado, se va desarrollando infraestructura que ayude a brindar todos los servicios que requiere la población determinada.
En este sentido, podemos decir que el desarrollo urbano es una consecuencia natural de la existencia del ser humano, sin embargo, este se vuelve un problema, cuando se intenta realizar sin una visión sustentable y de uso racional del territorio.
Así, en conclusión y sumado a lo ya expuesto, se puede señalar que la inexistencia de infraestructura básica para la prestación de servicios en gran parte de un país o ciudad, sí es el verdadero problema, surgido a resultas de la falta de planeación urbana.
Lo anterior, genera que las personas con intención de acceder a nuevas oportunidades migren a centros urbanos más desarrollados, y en consecuencia, estos se empiecen a sobre poblar hasta llegar a una demanda de servicios que no pueden gestionar las autoridades o los particulares a quienes se delega la función.
Por ello, es importante que la visión sobre la cual se platee el desarrollo urbano en una ciudad, sea en varias perspectiva y para la satisfacción de necesidades y cubrir la prestación de servicios como educación, agua potable, luz, servicios de las tecnologías de la información, etc.
Lograr asentamientos urbanos con infraestructura necesaria, implica realizar políticas públicas en las que se incentive a generar nuevas zonas productivas y con ello mejores servicios en lugares que hoy carecen de ellos, esto implica que las personas encuentren la oferta de servicios que espera, lo cual incentiva el desarrollo de la zona y disminuye la migración o sobre población de zonas que ya difícilmente cubren sus demandas actuales, como lo es la Ciudad de México.
Como ya lo hemos mencionado, el desarrollo urbano es un fenómeno social necesario e inherente a la existencia del ser humano, sin embargo, es importante que los gobiernos y los particulares que impulsan el desarrollo, lo hagan de manera sustentable y sostenible.
Para lo anterior, se deben tomar en consideración todos los factores necesarios para que no exista una afectación al territorio que se pretende intervenir, se está densificando, o bien, para los asentamientos ya establecidos, así como procurar y preservar al medio ambiente en general, sin comprometer la disponibilidad y explotación de recursos.
El planteamiento que aquí se expone, no es menor si tomamos en cuenta que, de acuerdo con datos del Banco Mundial más del 80% de Producto Interno Bruto mundial se genera en ciudades; por lo que, si la urbanización se gestiona de manera adecuada, sin duda, contribuiría a un crecimiento sostenible pues habría aumento de productividad e innovación.
Muchos expertos en la materia, y el resultado de la gestión urbana comprueban que el crecimiento urbano actualmente es mal gestionado, pues en lugar de generar nuevos centros que generen desarrollo económico y social, se intenta densificar territorios que apenas toleran su actual grado de densidad poblacional.
El crecimiento poblacional implica atender desafíos como la demanda de vivienda, infraestructura de trasporte que sea viable, servicios básicos, empleo, educación, que son justo todas la aéreas en la que tiene carencia alrededor de 1,000 millones de pobres que viven en asentamientos urbanos informales y que carecen de las oportunidades más básicas.
La expansión urbana también genera presión sobre la tierra y sobre el uso de los recursos naturales, de acuerdo con el Banco Mundial, las ciudades consumen dos tercios de la energía que se consume en todo el planeta y de más del 70% de las emisiones de gases de efecto invernadero.
Y este es justo un tema del que poco se ha hablado: el consumo energético que generan las nuevas construcciones que ofertan vivienda. Y esta relación socio energética tiene como fundamento la estructura familiar, el número de ocupantes y la estructura laborar, pues son factores se relacionan directamente con los consumos energéticos totales y su distribución en el territorio.
Otra cosa que ha quedado comprobada es que, las ciudades en la medida que se expanden tienen mayor vulnerabilidad ante riesgos climáticos y desastres. La oferta de servicios de salud es otro aspecto muy importante a considerar cuando se habla de crecimiento urbano, la pandemia del COVID-19 dejó claro que existen muchas exigencias no cubiertas en las ciudades, respecto a los servicios de salud, pues fue evidente que ante una emergencia sanitaria el poder de respuesta es muy bajo o nulo. Estos factores hacen que el mayor reto hoy en día sea construir ciudades funcionales.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La Ciudad de México al ser la capital del país se encuentra dotada de una infraestructura de servicios mayor que la que hay en otras ciudades, esto, debido a la gran cantidad de actividades que se desarrollan en ella. A esto se suma que es la sede de los poderes de la unión, y el centro económico más importante del país.
Lo anterior ha provocado que una gran cantidad de personas de la zona conurbada desarrollen sus actividades en ella, es decir: trabajar, estudiar y hasta realizar actividades de ocio; por lo que, a diario los servicios que se demandan superan la oferta que existe de los mismos.
Un ejemplo lo tenemos en materia de movilidad, pues en la actualidad no hay un día que la oferta de demanda en trasporte se quede corta con la demanda existente, hecho que, por supuesto también afecta las vialidades de esta urbe, y es así que, el ejercicio efectivo del derecho a la movilidad se complica seriamente.
Ahora bien, enfocándonos de manera particular a construcción de nuevos desarrollos inmobiliarios a lo largo de la Ciudad, la verdad es que tenemos un gran problema, pues el actual gobierno haciendo oídos sordos de los criterios técnicos que guían el crecimiento de ciudades sustentables y por lo tanto funcionales, por un lado, y la omisión de las opiniones ciudadanas de quienes recibirían todo el impacto de un nuevo desarrollo.
Es necesario recordar que, a fin de impulsar la edificación de desarrollos y apoyar al sector de la construcción bajo el argumento de la reactivación económica, la Jefa de Gobierno, Claudia Sheinbaum Pardo, publicó una serie de acuerdos administrativos de manera conjunta, a saber:
- El 22 de marzo de 2022 se publicó en la Gaceta Oficial de la CDMX las modificaciones para el Programa Especial de Regeneración Urbana y de Vivienda Incluyente, en el cual se presentan 4 acuerdos con la finalidad de acelerar el desarrollo económico, así como brindar facilidades administrativas en los procesos de construcción en la urbe luego de la pandemia provocada por Covid-19.
- El primer Acuerdo modifica los lineamientos para la Reconversión de Oficinas a Vivienda de la CDMX y se centra en permitir que un espacio destinado para oficina se convierta en una vivienda para comercializarla.
- El segundo Acuerdo es el Procedimiento para la presentación de los estudios de los Impactos Urbanos y Ambiental a través de las ventanillas: “Única y Digital”, así mismo se crea la Comisión de Impacto Único; que tiene como objetivo integrar los diferentes procesos de evaluación de construcción e integrarlos en un solo expediente digital.
- El tercer Acuerdo aprueba la actualización del Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad de México, y tiene el objetivo de generar incentivos para el desarrollo de la Vivienda Incluyente en zonas y Corredores de la Ciudad de México que en su entorno inmediato cuentan con equipamientos urbanos, medios de transporte público masivo, viabilidad hidráulica, entre otros.
- El cuarto Acuerdo otorga facilidades administrativas al Instituto de Vivienda de la Ciudad de México para hacer más eficiente la tramitación del Aviso de realización de obras que no requieren Manifestación de Construcción o Licencia de Construcción Especial para Proyectos Inmobiliarios destinados a la Vivienda de Interés Social o Popular, cuyo objeto es simplificar y facilitar los trámites para la ejecución de los proyectos de vivienda de interés social o popular en beneficio de los grupos de atención prioritaria, financiados por el Instituto de Vivienda de la Ciudad de México (INVI).
Estos no son todo las determinaciones administrativas que han sido publicadas por la Jefatura de Gobierno, justo en noviembre de 2019 fue realizada la primer publicación del Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente seguido de dos publicaciones más en junio de 2020 una relativa a los Lineamientos para la aplicación de la Norma para Impulsar y Facilitar la Construcción de Vivienda para los trabajadores derechohabientes de los organismos nacionales de vivienda en suelo urbano; así como, Acuerdo mediante el cual se establece el Programa de Reactivación Económica y Producción de Vivienda Incluyente, Popular y de Trabajadores de la Ciudad de México.
Pero el acuerdo que modifica el Programa de Desarrollo Urbano del 22 de marzo del 2022 no es la última modificación a dicho instrumento, pues el 12 de septiembre de 2022 se publicó una nueva modificación la cual es la más vigente, en el que se establecen 7 zonas y 23 corredores prioritarios para la aplicación del Programa. Los cuales son las siguientes:
Zonas
1. Centro Histórico: perímetro “A” y “B”, Demarcación Cuauhtémoc, de acuerdo con los siguientes programas:
● Programa Parcial de Desarrollo Urbano Centro Alameda, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 15 de septiembre de 2000.
● Programa Parcial de Desarrollo Urbano Centro Histórico, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 07 de septiembre de 2000.
● Programa Parcial de Desarrollo Urbano La Merced, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 14 de julio de 2000.
2. Colonia Atlampa, Alcaldía Cuauhtémoc.
3. Vallejo: poligonal que comprende el Programa Parcial de Desarrollo Urbano Vallejo, publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el día 24 de marzo de 2021.
4. SAC Tacubaya: poligonal que comprende el Sistema de Actuación por Cooperación Tacubaya establecido en el Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México el día 13 de mayo de 2016.
5. SAC Granadas: poligonal que comprende del Sistema de Actuación por Cooperación establecido en el Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 29 de abril de 2015.
6. Plan Maestro Zona Rosa: poligonal establecida en el Plan Maestro Zona Rosa inscrito en el Registro de los Planes y Programas el día 16 de marzo del 2022.
7. Zona Basílica.
Corredores
1. Eje Central Lázaro Cárdenas: Eje Central Lázaro Cárdenas, desde su cruce con Viaducto Pdte. Miguel hasta la intersección con Av. Acueducto de Tenayuca.
2. Calz. De Tlalpan: Calz. de Tlalpan, desde su cruce con Viaducto Pdte. Miguel Alemán continuando en Calz. de Tlalpan hasta la intersección con Av. División del Norte.
3. Pino Suárez: Calz. San Antonio Abad, desde su cruce con Viaducto Pdte. Miguel Alemán continuando en Calz. San Antonio Abad hasta la intersección con Av. Fray Servando Teresa de Mier. 4. Calz. México-Tacuba: Calz. Legaría, desde su cruce con Av. Aquiles Serdán continuando sobre Calz. México-Tacuba hasta Circuito Interior Melchor Ocampo, continuando en Av. Ribera de San Cosme hasta la intersección con la Av. de los Insurgentes Centro.
5. Av. Paseo de la Reforma: Av. Paseo de la Reforma, desde su cruce con Anillo Periférico Blvd. Adolfo López Mateos hasta la intersección con Manuel González continuando en Calz. De Guadalupe hasta la intersección con Fray Juan de Zumárraga.
6. Av. Chapultepec: Av. Chapultepec, desde su cruce con Circuito Bicentenario hasta la intersección con Av. Niños Héroes y Balderas.
7. Av. Fray Servando Teresa de Mier: Av. Dr. Rio de la Loza, desde su cruce con Av. Niños Héroes hasta la intersección con Eje Central Lázaro Cárdenas continuando en Av. Fray Servando Teresa de Mier hasta la intersección con Av. Jesús Galindo y Villa.
8. Av. Insurgentes: Av. Insurgentes Sur desde el cruce con Av. Miguel Ángel de Quevedo continuando en Av. Insurgentes Norte hasta la intersección Calz. Ticomán.
9. Eje 4 Norte: Calle Poniente 128 desde su cruce con Calz. Vallejo continuando en Av. Fortuna, hasta Av. Euzkaro continuando en Av. Talismán continuando en Av. 510 hasta la intersección con Av. 412 -Eje 5 Norte.
10. Eje 5 Norte: Calle Poniente 140 desde su cruce con Av. Ceylán continuando en Av. Montevideo hasta la intersección con Calz. De los Misterios continuando en Fray Juan de Zumárraga continuando en 5 de Febrero continuando en Calz. San Juan de Aragón continuando en Av. 412 hasta la intersección con Av. 608.
11. Av. H. Congreso de la Unión: H. Congreso de la Unión desde su cruce con Av. Presidente Plutarco Elías Calles hasta la intersección con Calz. San Juan de Aragón.
12. Av. Hidalgo: Av. México Tenochtitlán desde su cruce con Av. Insurgentes Norte continuando en Av. Hidalgo hasta la intersección con Eje Central Lázaro Cárdenas.
13. Av. Juárez: Av. Juárez desde su cruce con Eje Central Lázaro Cárdenas continuando en Av. de la República continuando en Av. Plaza de la Republica continuando en C. Valentín Gómez Farías hasta la intersección con Av. Insurgentes Centro.
14. Calz. Ignacio Zaragoza: Calz. Ignacio Zaragoza desde su cruce con Av. Francisco del Paso y Troncoso hasta la intersección con Viaducto Rio de la Piedad.
15. Av. Ing. Eduardo Molina: Av. Ing. Eduardo Molina desde su cruce con Herreros hasta la intersección con Av. Talismán Eje 4 Norte.
16. Eje 3 Oriente: Francisco del Paso y Troncoso desde su cruce con Av. Plutarco Elías Calles hasta la intersección con Av. Canal de Apatlaco.
17. Eje 4 Sur: Av. Pdte. Plutarco Elías Calles desde su cruce con Av. Azúcar hasta Av. Rio Churubusco continuando en Av. Té hasta la intersección con Eje 4 Ote. Avenida Rio Churubusco (Canal Rio Churubusco).
18. Bucareli: Bucareli desde su cruce con Av. Chapultepec hasta la intersección con Av. De la Republica
19. Eje 3 Norte: Av. Ing. Alfredo Robles Domínguez desde su cruce con Av. Insurgentes Norte continuando en Av. Noé continuando en Av. Ángel Albino Corzo hasta la intersección con la calle Norte 54.
20. Circuito Interior: Circuito Interior desde su cruce con Av. Insurgentes Norte hasta la intersección con Av. H. Congreso de la Unión.
21. Eje 1 Oriente: Av. F.C. Hidalgo desde su cruce con Circuito Interior hasta la intersección con Calz. San Juan de Aragón.
22. Gral. Martín Carrera: Av. Gral. Martin Carrera desde su cruce con Gral. Guadalupe Victoria hasta la intersección con Av. Cantera.
23. Calz. Ticomán: Av. Cantera desde su cruce con Av. Abasolo continuando en Av. Prolongación Misterios continuando sobre Calz. Ticomán hasta la intersección de Av. Pernambuco.
Para tener una mejor claridad respecto a los acorredores y zonas que han sido descritas es importante reproducir el mapa que representa como impactan estos en el territorio de la Ciudad:
Como podemos ver, nos encontramos ante una situación en la que el desarrollo inmobiliario está siendo privilegiado por el Gobierno de la Ciudad.
En este sentido y ante el posible impacto desmedido que van a causar las diferentes zonas y corredores en todos sus entornos, es importante que se empiecen a platear medidas adecuadas para que el impacto sea el menor posible.
Vale la pena hacer un análisis de la normatividad correspondiente en la materia para identificar que es el impacto urbano, y es así que tenemos el artículo 3 de la Ley de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal:
Artículo 3.- Para los efectos de esta ley, se entiende por:
I-XIII…
XIV. Impacto urbano: Es la influencia o alteración que causa una obra pública o privada en el entorno en el que se ubica;
XV-XL…
Siguiendo con nuestro análisis, el Dictamen de impacto urbano o de impacto urbano ambiental, tiene por objeto evaluar las posibles influencias o alteraciones causadas al entorno urbano o urbano ambiental, con la intención de que se establezcan las medidas adecuadas de prevención, integración y/o compensación, que puedan se ocasionadas por un proyecto público o privado a desarrollarse.
Es importante mencionar que las medidas de prevención, integración o compensación deben ser programadas para su ejecución con relación al avance de la obra.
En este sentido, el artículo 85 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, señala que:
Artículo 85. El dictamen de impacto urbano o impacto urbano ambiental tiene por objeto evaluar y dictaminar las posibles influencias o alteraciones causadas al entorno urbano o urbano ambiental por algún proyecto público o privado en el área donde se pretenda realizar, con el fin de establecer las medidas adecuadas para la prevención, integración y/o compensación, considerando que la programación de la ejecución sea correspondiente con el avance de obra.
Ahora bien, tanto la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano, señalan que: aquellas personas físicas o morales que pretendan desarrollar proyectos que requieran de dictamen de estudio de impacto urbano o impacto urbano ambiental, pueden optar por pagar un monto como medida sustitutiva en lugar de transmitir a título gratuito un terreno para que se destine un uso que beneficie a la Ciudad y a su población.
Sin embargo, ante las circunstancias actuales, es pertinente que todo aquello que deban regresar los desarrolladores sea en beneficio de la comunidad, por lo que esa opción del pago sustitutivo debe eliminarse, para que únicamente se cuente con la opción de realizar la donación correspondiente o en su caso, la mejorar al entorno que sustituyan la donación.
Lo anterior, debido a que la experiencia nos ha dictado, por lo que hace a la realización de pagos a la administración pública, difícilmente se verá en beneficio en el entorno urbano inmediato, pues el entramado administrativo y burocrático para que el recurso económico cumpla su objetivo, entorpece la gestión ciudadana.
De igual forma, es importante que se establezca un nuevo mínimo en las disposiciones normativas de la Ley, a partir del cual se considere obligatorio el dictamen de impacto urbano o impacto urbano ambiental, pues como ya se ha dicho, ante los programas que se han aprobado por la Jefa de Gobierno, la densificación de la ciudad va a comprometer la funcionalidad de los servicios.
Lo anterior, al no ser considerado el conjunto de proyectos a desarrollar, más las intervenciones que pueden estar en proceso de forma simultánea en una sola zona, sin considerar la actual demanda de servicios, por parte de la población existente.
En este sentido, también es importante establecer en el mismo texto normativo que: en el supuesto que una persona física o moral pretenda realizar uno o más desarrollos en la misma zona, los cuales de manera conjunta, representen un número de metros cuadrados igual al del requerido por el dictamen de impacto urbano o impacto urbano ambiental, estos sean acumulados y proceda la realización de los requisitos establecidos para dicho dictamen.
De este modo, se pretende hacer el análisis y estudio del verdadero impacto de las obras en su conjunto, para una misma zona, y no de forma aislada, pues el análisis hecho por la autoridad, puede ser parcial y no representar el verdadero impacto resultante.
OBJETIVO DE LA INICIATIVA
El objetivo de la presente iniciativa es reformar la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, a fin de establecer un “nuevo” mínimo legal para que, una obra sea considerada materia de la dictaminación y elaboración de un estudio de impacto urbano o impacto urbano ambiental.
De igual forma, se proceda a la acumulación de número de metros cuadrados, en el supuesto de una persona física o moral que pretenda desarrollar de manera independiente, más de una construcción en una misma zona de impacto.
También se plantea eliminar el pago sustitutivo por concepto de la obligación de donación de un predio en aquellas construcciones, para garantizar que la acción que se ejecute por motivo del desarrollo, garantice real y plenamente, la inserción del nuevo conjunto urbano a la zona de que se trate.
En consecuencia, se modificará la forma de ver al desarrollo urbano, y se generarán lazos de comunidad con las personas que realizan en un primer momento dicho desarrollo, así como aquellas que posteriormente lo habiten, generando relación de buena vecindad en beneficio de la comunidad.
Con base en los razonamientos antes precisados y con fundamento en lo previsto en los artículos 122, apartado A, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 29 apartado D inciso a) y 30 numeral 1, inciso b) de la Constitución Política de la Ciudad de México; 12 fracción II y 13 fracciones II y LXIV de la Ley Orgánica; 1, 2 fracción XXI, 5 fracción I, 79 fracción VI, 94 fracción II, 95 fracción II y 96 del Reglamento ambos del Congreso de la Ciudad de México, someto a consideración del Pleno de este H. Congreso la presente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DE DESARROLLO URBANO DEL DISTRITO FEDERAL, EN MATERIA DE DICTAMEN DE IMPACTO URBANO, para quedar como sigue:
Único. Se reforman los artículos 63 y 93; y se deroga el inciso c) de la fracción III del artículo 64; todos de la Ley de Desarrollo Urbano, para quedar como sigue:
Artículo 63. Todas las construcciones de a partir de 5,000 metros cuadrados requieren dictamen de impacto urbano, y para ello, se sujetarán a las disposiciones que establezca el reglamento.
Artículo 64. Quienes lleven a cabo construcciones que requieran dictamen de impacto urbano, deberán considerar acciones para la captación de agua de lluvia y se sujetarán a las siguientes disposiciones, así como a las que establezca el Reglamento de esta Ley:
I-III…
…
- a b) …
c) Derogado
…
…
…
Artículo 93. En todos los casos, para las construcciones a partir de 5,000 metros cuadrados se debe llevar a cabo un dictamen de impacto urbano o ambiental antes de la iniciación de una obra, instalación o aprovechamiento urbano, público o privado. En esos casos, los solicitantes y los peritos autorizados deberán presentar el estudio de impacto urbano o ambiental previamente a la solicitud de las licencias, autorizaciones o manifestaciones de construcción ante la Secretaría, a efecto de que ésta dictamine el estudio y determine las medidas de integración urbana correspondientes. Los dictámenes de impacto urbano se publicarán, con cargo al interesado, en un diario de los de mayor circulación en el Distrito Federal. La Secretaría podrá revisar en cualquier momento el contenido de los dictámenes para verificar que cumpla con los requisitos previstos en las disposiciones legales correspondientes.
…
…
Sin excepción alguna, es obligatorio contar con dictamen de estudio impacto urbano o impacto urbano ambiental, en términos de lo previsto en el Reglamento, tratándose de una o más obras que se acumulen en una misma colonia, sean o no realizadas por la misma persona física o moral.