EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Con el objetivo de exponer el alcance normativo y social que se pretende con el decreto propuesto, se ha dividido por apartados temáticos el estudio de la naturaleza jurídica de los Organismos Constitucionales.
Asimismo, es necesario señalar que en la Constitución Local no se encuentra reconocimiento del funcionamiento de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial (PAOT) como sí ocurre con otras instituciones.
Por lo que el primer planteamiento estaría basado en el reconocimiento correspondiente, lo que se suma a la consecuente armonización de las facultades que actualmente detenta dicha autoridad, pues, tal como se expondrá a continuación, es necesario adaptar su competencia a las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía, lo anterior no solo como una exigencia social por la dinámica social que impera actualmente, sino que, es un mandato mismo que la Reforma Política de la Ciudad de México que modificó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señaló:
Garantizar y fortalecer los derechos de la ciudadanía, a fin de gozar del más amplio nivel de protección
Principio que retoma nuestra Constitución de la Ciudad de México, que es objeto de reforma en la presente iniciativa.
Organismos Constitucionales Autónomos
Para entender el surgimiento de los Organismos Constitucionales Autónomos, así como su naturaleza, es necesario dejar de lado una concepción rígida de la teoría de división de poderes. Esto quiere decir que el sistema de división de poderes no es una separación tajante de funciones y atribuciones, sino una distribución de facultades entre los diferentes órganos del Estado.
Si bien no existe un consenso respecto a un solo concepto, podemos tomar como referencia el siguiente y decir que los Organismos Constitucionales Autónomos son:
“aquellos que -de manera fundamental e inmediata- se establecen en la Constitución y que no se adscriben con precisión a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Representa una evolución de la teoría clásica de la división de poderes porque se asume que puede haber órganos ajenos a los tres poderes tradicionales sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales”
Debemos entender que el surgimiento de nuevos organismos que detenten el poder dentro de la configuración de un Estado, únicamente atiende a las necesidades que tienen la sociedad en ese momento histórico. Esto se refiere a que ante una exigencia social puede y es la causa de que se desarrollen nuevos modelos sobre cómo distribuir el poder en un Estado.
Con lo anterior nos referimos a que la práctica y la teoría dieron a luz a una figura que atendía a las exigencias de la sociedad en un momento histórico determinado. Así, ante experiencias históricas en las que la centralización del poder y el autoritarismo eran los protagonistas y la violación de derechos la constante, del clamor surgía la exigencia de una mayor distribución del poder.
Por ello, los Organismos Constitucionales Autónomos son el reflejo de algún derecho que puede ser exigido por la ciudadanía y garantizado por un ente con suficientes facultades para ello, lo que lo vuelve una garantía constitucional, es decir, el mecanismo para hacer exigible un derecho.
También representan un elemento que fortalece al estado constitucional y democrático de derecho, pues actúan como guardianes de la constitución ante los entes públicos y privados que detentan poder, lo que los hace verdaderos factores reales de poder y potenciales transgresores de los derechos y libertades de las personas.
Características de los Organismos Constitucionales Autónomos
La autonomía ha sido definida por diferentes autores como:
“la medida en que el organismo puede decidir por sí mismo las cuestiones que considera importantes; es la exención de las obligaciones en las competencias y decisiones de las agencias públicas en matera estructural, financiera, legal e intervencionista. El grado de discreción y responsabilidad para tomar control del gobierno y ejecutar las decisiones por sí mismo, aislado de la autoridad y supervisión política ejercida por la autoridad central.”
En este sentido, a continuación se reproducen los diferentes niveles o grados de autonomía, para considerar la naturaleza y alcance del organismos, principalmente por las facultades conferidas como ente garante de derechos reconocidos por la Constitución, cuya actividad estará enfocada a la promoción, vigilancia y seguimiento para sanción, del incumplimiento provocado por la autoridad, o bien por los particulares que contravienen las normas constitucionales y secundarias en la materia, a saber:
| AUTONOMÍA GERENCIAL | ||
| Mínimo | Medio | Máximo |
| Las decisiones sobre su gestión son desde el gobierno central. | La agencia puede tomar algunas decisiones, por ejemplo, financieras dentro de las normas impuestas por el gobierno central. | El organismo establece y decide los aspectos administrativos y gerenciales como lineamientos, procedimientos y transacciones. |
| AUTONOMÍA EN LA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS | ||
| Mínimo | Medio | Máximo |
| La agencia no puede decidir sobre políticas, resultados, objetivos y servicios; esto se realiza desde gobierno central. | Se puede decidir sobre políticas, resultados, objetivos y servicios y normas establecidas por gobierno central. | El organismo decide sus instrumentos de política, procesos y procedimientos para producir bienes y servicios a grupos o población objetivo y los resultados que pretende lograr. Además, dicta su normatividad y reglamentos de aplicación general. |
| AUTONOMÍA ESTRUCTURAL | ||
| Mínimo | Medio | Máximo |
| No existe consejo u órgano supervisor, y su titular es designado y directamente responsable ante gobierno central. | El titular es nombrado por el gobierno central, y rinde cuentas ante un órgano de vigilancia, cuyos miembros representan al gobierno central y pueden destituir en cualquier momento. | El órgano está protegido de la influencia del gobierno, a través de su estructura jerárquica y la rendición de cuentas. Además, su titular es designada por un órgano de vigilancia representados por terceros. |
| AUTONOMÍA FINANCIERA | ||
| Mínimo | Medio | Máximo |
| La entidad es totalmente financiada por el gobierno central, sin capacidad de cubrir costos o déficits ni generar recursos propios. | La agencia está financiada en su mayoría por el gobierno central, y en menor parte sufragando por otros gobiernos, servicios, autogenerados o deudas. | El órgano está financiado exclusivamente de recursos propios y otras fuentes no provenientes del gobierno, cubre sus costos déficits y es responsable ante perdidas. |
| AUTONOMÍA LEGAL | ||
| Mínimo | Medio | Máximo |
| El organismo forma parte del gobierno central | La entidad tiene una condición separada del gobierno central basado en acciones tomadas por el ministerio de finanzas, su personalidad legal creada por decreto del Congreso. | El estatus legal del ente es ajeno al gobierno central, creado por decreto del Congreso, alterando la toma de decisiones respecto a sus funciones. |
| AUTONOMÍA INTERVENCIONISTA | ||
| Mínimo | Medio | Máximo |
| La operación de la agencia es supervisada, y cualquier desviación es sancionada por el gobierno central. | El ente debe cumplir requerimientos minuciosos, está sujeto a evaluaciones y auditorias, y puede ser sancionado e intervenido por el gobierno central. | El organismo está exento de requerimientos solicitados por el gobierno central, ni obligado para reportar, evaluar o auditar sus decisiones y resultados. Tampoco será sancionado o intervenido por el gobierno central. |
La Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial
La Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, conocida como PAOT, es un organismo encargado de la protección del medio ambiente y el ordenamiento territorial en la Ciudad de México. Fue creada en el año 2000 como parte de las reformas legales y administrativas en materia ambiental de la ciudad.
Tiene como objetivo principal velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental y promover la participación ciudadana en la toma de decisiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo urbano. Además, tiene facultades para recibir denuncias y atender quejas ciudadanas sobre posibles violaciones a las leyes ambientales.
La creación de la PAOT fue un paso importante en el fortalecimiento de la gestión ambiental en la Ciudad de México, ya que permitió contar con una institución dedicada exclusivamente a la protección del medio ambiente y el ordenamiento territorial en la ciudad.
Desde entonces, la PAOT ha desempeñado un papel fundamental en la promoción de la sustentabilidad y la preservación de los recursos naturales en la capital mexicana.
Al término del siglo pasado e inicios del presente, las disposiciones que regían en el otrora Distrito Federal eran una combinación entre normas emitidas por los poderes de la Unión y disposiciones locales, lo que volvía compleja su efectiva ejecución. Por lo que, en ese momento fue necesario desarrollar una legislación ambiental propia que se ajustara a las facultades que en ese momento tenía la entidad.
Lo anterior derivado de diversos cambios en leyes generales, de los cuales se pueden destacar las reformas de 1976 a la Constitución Federal y a la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) que entró en vigor en 1988, mismas que generaron la necesidad de que se empezara a construir una legislación ambiental y en materia de desarrollo urbano, en este sentido, en 1996 se elaboró la Ley de Desarrollo Urbano para el Distrito Federal.
En este sentido, la Ley Ambiental del Distrito Federal refirió la creación de la Procuraduría como un organismo que se enfocaría en la protección, defensa y restauración del medio ambiente y el desarrollo urbano. Posteriormente, dentro de este proceso el Gobierno del Distrito Federal la iniciativa de Ley Orgánica de la institución, la cual es enviada la a la otrora Asamblea Legislativa el 20 de mayo de 2000.
La PAOT entonces, es un organismo público descentralizado de la Administración Pública, la cual tiene por objeto la defensa de los derechos de los habitantes de la Ciudad de México a disfrutar de un medio ambiente sano, a la justicia territorial y a la protección y cuidado de los seres sintientes.
Se integra de la siguiente manera:
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Es claro que Ciudad de México se enfrenta a desafíos y cambios en diferentes áreas, como infraestructura energética, hídrica, ambiental, movilidad y digital, así como en los modelos de producción, consumo y estilos de vida.
La Constitución de la Ciudad de México sienta las bases para una ciudad sustentable, y se está planeando un primer Plan General de Desarrollo y Programa General de Ordenamiento Territorial. Procesos que requieren un enfoque diferente en la planificación y administración de los recursos y espacios de la ciudad para lograr un desarrollo sustentable, pero también pueden generar conflictos sobre el territorio y el uso del suelo.
En este sentido, responsabilidad de las autoridades en la Ciudad de México orientar un proceso de cambio, implementando políticas y medidas adecuadas para preservar el equilibrio ecológico, proteger el ambiente y aprovechar de manera sustentable los recursos económicos, sociales, ambientales y culturales de la ciudad.
Por ello, la PAO debe innovarse y generar soluciones de política pública social y ambientalmente responsables para las generaciones actuales y futuras.
Ahora bien, para poner en evidencia la evolución del territorio de nuestra capital y los problemas que presenta por sí mismo el cambio en la dinámica social y el ordenamiento territorial, como principal materia de atención de la Procuraduría, se citan los datos de 2002 al 2021, como se muestra a continuación.
Son 4 problemas principalmente los que afectan el medio ambiente, el ordenamiento territorial y el bienestar animal:
- Contravenciones al uso de suelo y construcciones irregulares
- Daños a arbolado y áreas verdes
- Contaminación por ruido
- Maltrato animal
De tal forma que, en las siguientes imágenes se muestra la mancha correspondiente al problema del que se trate, y como estas ha evolucionado entre los años 2006, 2011, 2916 y 2021
Antes de la PAOT, las organizaciones no gubernamentales y los ciudadanos solían emprender diversas acciones para proteger y defender la naturaleza.
Estas acciones incluían marchas, manifestaciones, difusión de preocupaciones en los medios de comunicación, envío de cartas a funcionarios responsables en diferentes niveles de gobierno e, incluso, toma pacífica de dependencias públicas.
En la actualidad, estas acciones continúan, pero cada vez más se complementan con el uso de recursos legales disponibles para la defensa del medio ambiente, los recursos naturales y el ordenamiento territorial en la Ciudad de México.
Con el paso del tiempo, grupos ambientales y otros actores, así como los ciudadanos preocupados por estas causas, han reconocido que sus acciones a favor del entorno y la naturaleza, así como del ordenamiento territorial, pueden ser más sólidas si se respaldan en la legislación ambiental y de ordenamiento territorial. Esto implica fundamentar y respaldar su actuación de manera legal.
Por eso, la denuncia ciudadana en temas ambientales y de ordenamiento territorial no debe ser simplemente una negativa infundada a proyectos o actividades en la Ciudad de México, requiere de basarse en leyes, reglamentos, normas y acuerdos internacionales, así como considerar aspectos técnicos y científicos, para emitir opiniones fundamentadas sobre la viabilidad de una obra o actividad específica.
PAOT como Organismo Constitucionalmente Autónomo
La PAOT como institución, busca y exige la justicia ambiental y territorial en la Ciudad de México, con las siguientes características:
1. Independencia y autonomía: Al convertirse en un organismo autónomo, la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial tendría la capacidad de tomar decisiones imparciales e independientes, sin estar sujeta a intereses políticos o económicos. Esto garantizaría que su labor se realice con integridad y en beneficio del medio ambiente y del ordenamiento territorial.
2. Protección efectiva del medio ambiente: Al ser autónoma, la Procuraduría Ambiental tendría la facultad de ejercer un control y seguimiento riguroso sobre el cumplimiento de las leyes y regulaciones ambientales. Esto permitiría una protección más efectiva de los recursos naturales, la conservación de los ecosistemas y la prevención de daños ambientales.
3. Fiscalización y sanciones: Un Organismo Constitucional Autónomo como la Procuraduría Ambiental tendría la autoridad para llevar a cabo investigaciones exhaustivas sobre posibles infracciones ambientales y, en caso de comprobarse, imponer sanciones y aplicar medidas correctivas de manera imparcial y justa.
Esto fortalecería la capacidad del Estado para garantizar el cumplimiento de las leyes ambientales y disuadiría a quienes pretendan dañar el entorno natural.
4. Promoción de la participación ciudadana: Al ser autónoma, la Procuraduría Ambiental tendría la posibilidad de fomentar y facilitar la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones relacionados con el medio ambiente y el ordenamiento territorial. Esto permitiría una mayor transparencia, rendición de cuentas y democratización en la gestión ambiental, asegurando que se escuchen y consideren las voces de la sociedad civil en la protección del entorno.
5. Cooperación y coordinación interinstitucional: Al tener autonomía, la Procuraduría Ambiental podría establecer alianzas y colaboraciones con otras instituciones a nivel nacional e internacional, promoviendo la cooperación y la coordinación interinstitucional en la protección del medio ambiente. Esto permitiría un enfoque integral y una mejor respuesta frente a los desafíos ambientales, impulsando acciones conjuntas y el intercambio de conocimientos y experiencias.
En resumen, establecer la naturaleza jurídica de la PAOT como Organismo Constitucional Autónomo, fortalecerá su función de protección del medio ambiente, lo que consecuentemente contribuye al equilibrio ecológico y el ordenamiento territorial de forma sostenible.
OBJETIVO DE LA INICIATIVA
- Constituirse como un organismo autónomo.
- La PAOT contará con el auxilio de una Unidad Administrativa que le asistirá para su pronto eficaz funcionamiento.
- Contará con Unidades Especializadas al menos en: materia ambiental, ordenamiento territorial y bienestar animal, y se encargarán de sustanciar los procedimientos de denuncia para su posterior conocimiento al Pleno.
- Las personas integrantes de los Unidades Especializadas que para tal efecto se determinen en la propia estructura orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento territorial, deberán pertenecer al Servicio Civil de Carrera.
- Contará con una Unidad de participación y vinculación ciudadana, que entre sus funciones tendrá la representación social ante instancias administrativas y jurisdiccionales.
- Tendrá la facultad de interponer todos medios de control que prevé esta Constitución.
Todo ello encaminado a fortalecer la institución que, hasta hoy, sin duda, ha realizado un trabajo invaluable para la Ciudad de México, pero que ante los cambios sociales actuales y medioambientales, debe fortalecerse y profesionalizarse para lograr una mejor garantiza de nuestros derechos.
Con base en los razonamientos antes precisados y con fundamento en lo previsto en los artículos 122, apartado A, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 29 apartado D inciso a) y 30 numeral 1, inciso b) de la Constitución Política de la Ciudad de México; 12 fracción II y 13 fracciones II y LXIV de la Ley Orgánica; 1, 2 fracción XXI, 5 fracción I, 79 fracción VI, 94 fracción II, 95 fracción II y 96 del Reglamento ambos del Congreso de la Ciudad de México, someto a consideración del Pleno de este H. Congreso la presente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN MATERIA DE RECONOCIMIENTO Y AUTONOMÍA CONSTITUCIONAL DE LA PROCURADURÍA AMBIENTAL Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, para quedar como sigue:
D E C R E T O
ÚNICO. Se adiciona un apartado G al artículo 13, y se reforma el artículo 46, todos de la Constitución Política de la Ciudad de México.
Artículo 13
Ciudad Habitable
A-F…
G. En la Ciudad de México existirá un organismo dotado de autonomía constitucional encargado de la defensa del derecho a una Ciudad habitable con una visión integral, para lo cual sustanciará los procedimientos en materia ambiental, de protección y bienestar animal, desarrollo urbano, patrimonio urbanístico arquitectónico, así como movilidad respecto a uso de vialidades, impacto de movilidad y garantías de los peatones, previstos en las leyes expedidas por el Congreso y las disposiciones jurídicas que de ella deriven.
Artículo 46
Organismos Autónomos
A. Naturaleza jurídico-política Los organismos autónomos son de carácter especializado e imparcial; tienen personalidad jurídica y patrimonios propios; cuentan con plena autonomía técnica y de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y para determinar su organización interna de conformidad con lo previsto en las leyes correspondientes. Estos serán:
a) Consejo de Evaluación de la Ciudad de México;
b) Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México;
c) Fiscalía General de Justicia;
d) Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales;
e) Instituto Electoral de la Ciudad de México;
f) Instituto de Defensoría Pública;
g) Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México; y
h) Tribunal Electoral de la Ciudad de México
B – C…
D. Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México
1. La Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial es un organismo constitucional autónomo, especializado en las materias de su competencia, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Tiene por objeto la defensa de los derechos de toda persona a un ambiente adecuado, al uso racional del territorio y los recursos naturales, así como la defensa del bienestar animal, mediante la promoción, vigilancia y sanción de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones jurídicas en las materias previamente señaladas.
2. La Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial estará a cargo de una persona titular, que será la o el Procurador quien será designado por el Congreso de la Ciudad de México en los términos previstos por esta Constitución y su Ley Orgánica. Durará en el cargo 4 años, con posibilidad de ser ratificado en el cargo por un periodo de la misma duración.
La persona titular de la Procuraduría es la máxima autoridad para conocer y resolver las denuncias que se presenten ante ésta, para lo cual, contará con las Unidades Administrativas que señale la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, mismas que le asistirán en el pronto y eficaz funcionamiento de la institución.
3. Para ser titular de la Procuraduría, las y los candidatos deberán ser ciudadanos mexicanos, con reconocido prestigio en los sectores público y social, así como en los ámbitos académico y profesional, con experiencia mínima de cinco años en las materias de derecho ambiental, ordenamiento territorial, o bienestar animal. No debe pertenecer o militar en algún partido político, o bien, hayan sido candidatas o candidatos a ocupar un cargo de elección popular, durante cuatro años anteriores al día de su designación.
Su nombramiento se realizará en términos del Apartado C del presente artículo.
4. La Procuraduría contará con un Consejo Técnico Asesor, el cual estará integrado por diez personas consejeras ciudadanas, cuyas funciones las señalará la Ley Orgánica de la Procuraduría, siendo la principal deliberar respecto a la resolución de los asuntos competencia de la Procuraduría.
El Consejo Técnico Asesor contará con un Secretario Técnico que dará trámite a las decisiones del Consejo; éste será nombrado por mayoría calificada de las personas integrantes del mismo.
5. La Procuraduría contará con las Unidades Especializadas que requiera de acuerdo con las materias de su competencia, las cuales serán las encargadas de sustanciar los procedimientos de denuncia para su posterior conocimiento a la persona titular. Las personas integrantes de las Unidades Especializadas deberán pertenecer al servicio civil de carrera que para el efecto se diseñe.
6. Contará con una Unidad de Participación y Vinculación Ciudadana, que entre sus funciones tendrá la representación social ante instancias administrativas y jurisdiccionales respecto a los fines que persigue el organismo.
7. Las personas titulares respectivamente de: la Unidad Administrativa, la de Participación y Vinculación Ciudadana y las especializadas, serán nombradas por la persona titular de la Procuraduría, en los términos que la ley señale.
8. La Procuraduría por medio de la persona titular, tendrá la facultad de interponer todos los medios de control que prevé esta Constitución.
8. La Ley Orgánica de la Procuraduría establecerá entre otras cosas, su estructura orgánica, facultades específicas y organización interior.